El cuarto error o deficiencia se refiere al pago de las obras de concesiones cofinanciadas. Al respecto cabe indicar que las obras son ejecutadas por partes o hitos. Tras la supervisión y verificación respectiva, viene la aprobación de un hito de la obra y el consecuente pago o derecho irrevocable a percibir un pago en el futuro.
Los problemas comienzan con las llamadas variaciones de los metrados. Es decir, las diferencias entre lo establecido en los Estudios de Pre-Inversión, los Estudios Definitivos de Ingeniería (EDI) y lo ejecutado por el concesionario.
En cada parte de la obra se producen variaciones de metrados, comúnmente excedentes, que van con cargo a ser reconocidos al final. Lamentablemente, la discusión para consolidar estos excedentes dura aproximadamente un año o más. El problema es que durante ese tiempo se paraliza el pago del tramo (hito) final al concesionario, ocasionándose un significativo perjuicio financiero.
Y esto ha sucedido por lo menos con cuatro contratos de concesión. El problema es que a veces la diferencia en la valorización de un hito entre el concesionario y el concedente puede ser de 10% o 20%, pero al no haber un acuerdo completo se paraliza el pago del 100% del hito.
La solución más sencilla es establecer en los contratos de concesión un mecanismo ágil mediante el cual el Concedente debe pagar el monto de la valorización que no está en discusión. Y el saldo debe ser determinado por un perito. En general se deben establecer reglas que permitan flexibilizar el reconocimiento de aquellas porciones de la obra en que las partes concuerdan, aún cuando fuesen relativamente pequeñas.
Es aquí donde se aprecia más claramente la diferencia entre la teoría y la práctica. En teoría, si todo marchara sobre ruedas, no habría problemas en los contratos de concesión y por eso siguen siendo redactados de la misma manera, pero en la práctica la situación es totalmente distinta. Por ello, es necesario que Proinversión se nutra de la experiencia vivida en la ejecución de los contratos para así perfeccionar la redacción de los futuros contratos de concesión.
El quinto error al que nos vamos a referir se ha cometido en los casos de las carreteras entregadas en concesión en el norte del país y tiene que ver con los peajes cobrados a los usuarios de dichas vías. Sucede que el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) está obligado a hacer obras de mejoramiento de la infraestructura, lo que se denomina "puesta a punto", para lo cual tiene un plazo determinado.
El problema es que si el MTC no entrega la "puesta a punto" dentro del plazo, se procede a aumentar la tarifa del peaje porque así está establecido en los contratos de concesión, lo cual golpea directamente al usuario. En otras palabras, se castiga al usuario si el concedente no cumple con una obligación contractual. Lo peor es que se realiza un aumento de tarifas sin ejecutar las obras, lo cual genera disconformidad en la gente. Este es un problema social que luego sufren los concesionarios y que es ocasionado directamente por el diseño del contrato.
A manera de conclusión podemos señalar que para evitar se cometan errores similares en el futuro, las personas encargadas de elaborar los contratos de concesión de infraestructura pública, además de tener una sólida preparación académica del caso, deben tener experiencia en la ejecución de dichos contratos.
Una cosa es la elaboración de contratos y otra es su ejecución. Tanto como una es con guitarra y otra es con cajón. La elaboración de los contratos está a cargo de Proinversión y la ejecución a cargo de empresas del sector privado, con participación activa del Regulador y el Concedente. Si queremos perfeccionar los contratos de concesión y continuar atrayendo inversiones, Proinversión debe combinar la teoría con la práctica para diseñar concesiones cada vez mejores.
¿Qué medidas cree usted se deben tomar para evitar nuevos errores en futuros contratos de concesión de infraestructura pública?
Profesor de la Maestría en Finanzas de ESAN
La diferencia obedece a que el Estado no tiene información real de lo que entrega en concesión. Esta se basa en información no actualizada y ello "obliga" a reconocer los adicionales que el contratista va ejecutando. La solución pasa por obtener esta información, el resto ustedes lo conocen.
El tema es muy interesante e importante, pero es evidente que hay intereses que no permiten (y que parece que se mantuvieran a pesar de los gobiernos que pasan) que se conozcan con mayor amplitud los mismos. Recientemente leí una entrevista al actual Presidente de OSITRAN, justamente señalando sobre este tema. El periodista le pregunta por qué recién lo menciona, a lo que la respuesta se fue por la tangente. Plantearé a mi directiva del CD Lima del CIP efectuar un evento para poder presentar y discutir estos temas de manera pública.
Comparto la idea de José. Debe haber un acuerdo similar, como los que aplican otros países para que el operador privado no realice acciones anti éticas que a fin de cuentas afecta a la sociedad, debería de haber una sanción para aquellos.
Efectivamente, las deficiencias en los procesos de concesiones de carreteras (tanto el concurso de postores que sobre todo en el caso del IIRSA Sur fue tan apresurado que impidió una mayor participación de postores y no se trasladaron suficientemente bien los riesgos al privado, como en los contratos mismos) están siendo tan costosas que debería hacerse una investigación seria de tales situaciones para determinar si fue por incapacidad técnica de técnicos o por una colusión para afectar al Estado.
En cualquier situación, es patético apreciar que las autoridades y especialistas (muchos de ellos capacitados en el extranjero con recursos del Estado) que estuvieron involucrados en dichos procesos se enorgullezcan de ellos y salgan en diplomados u otros eventos de capacitación como especialistas en temas de concesiones o regulación.
Los errores que aludes son de diseño, del marco regulatorio.
1. En APPs, el riesgo de construcción y sus sobrecostos lo debe asumir el operador privado, no el Estado. El privado tiene el incentivo a modificar los diseños, sobredimensionar las obras, pues mientras más gasta, más obra ejecuta, su utilidad se incrementa (es el gato de despensero, el privado diseña la ingeniería de detalle como ocurre escandalosamente en los IIRSA.
En el mundo, incluyendo Chile y Ecuador, el privado optimiza sus diseños y gastos pues la obra es a suma alzada (no se pagan adicionales de obra). El Perú ha cometido el grave error conceptual catastrófico "por acelerar las obras" de comprometerse a pagar adicionales de obra y valorizar metrados.
2. Es absurdo que el MTC se comprometa a hacer la puesta a punto. En los primeros contratos, como se hace en todo el mundo, el privado tenía que hacer la puesta a punto y las obras iniciales antes de cobrarse o incrementarse el cobro de peajes.
Nuevamente la ignorancia en temas de regulación, de cómo funcionan las APPs en el mundo, hizo que el Estado asumiera este riesgo de la puesta a punto y con ello asume parcialmente el riesgo de calidad de obras, atrasos y sobrecostos (esto no ocurre en otros países e incluso ni en aeropuertos, puertos u otras infraestructuras en el Perú).
Ambos temas son errores de diseño del negocio de construcción, errores cometidos por abogados que como bien dices hacen contratos, pero no saben cómo funcionan el negocio de construcción y sus incentivos en el mundo y en el Perú.
Hay mil formas de incrementar gastos de construcción, sobrevalorar obras, capturar a la supervisión, y ello es evidente en los tramos de IIRSA Sur donde cada kilómetro de carretera nueva ha costado 2.5 millones de dólares (el máximo en el mundo es 1, haciendo carreteras aéreas como puentes sería 2 millones).
Muy importante el tema. Nuestras autoridades deberían leer este artículo.