Reforma para incentivar la inversión privada en infraestructura pública

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En su búsqueda por promocionar la inversión privada mediante Asociaciones Público Privadas, recientemente, el Gobierno modificó la estructura organizacional y funciones de Proinversión. A continuación, se realizará un análisis sobre los cambios realizados y una reflexión sobre lo que se necesita para incentivar la inversión privada en infraestructura pública.

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Considerando las facultades delegadas por el Congreso de la República al actual Gobierno, este último acaba de publicar el Decreto Legislativo N° 1251 modificando el D.L. 1224, Decreto Legislativo del Marco de Promoción de la Inversión Privada mediante Asociaciones Público Privadas y Proyectos en Activos.

La reciente norma modificatoria tiene como principal motivación la de establecer un nueva estructura organizacional y funciones de Proinversión. Sin embargo, a nuestro criterio, este planteamiento ha resultado insuficiente si el Gobierno quería "destrabar" los proyectos en infraestructura pública para interés del sector privado y, más aún, incentivar proyectos públicos con participación privada.

El marco legal de las Asociaciones Público-Privadas (APP) vigente desde el año 2015, el cual incluye a su Reglamento aprobado mediante el D.S. 410-2015-EF, contiene a nuestro entender una serie de defectos. Sin pretender ser exhaustivo en estas líneas, en primer término, significa una distorsión del diseño institucional en el proceso de promoción de la inversión privada, en la que las competencias y responsabilidades se han visto afectadas. La función que una entidad debía cumplir, como Proinversión, se encuentra "agujereada" con la intervención del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) en diversas fases del proceso de promoción de los proyectos a cargo de la primera, desde su diseño hasta su adjudicación.

En segundo término, el proceso de promoción de los proyectos se encuentra "burocratizado" con un procedimiento engorroso. Si la idea es la de incentivar la participación privada, el marco legal vigente hace en realidad lo contrario. La preocupación del MEF en controlar el presupuesto público -y la poca experiencia en estos procesos- hace que se incorporaren una serie de cerraduras durante el proceso, que solo pueden ser desbloqueadas por dicha entidad. Así, se crearon fases y órganos de responsabilidad o pronunciamiento, se agregaron más entidades, se requirieron más documentos, se establecieron mayores exigencias de trámite, entre otros. En definitiva, en el proceso participan todas las entidades posibles y, prácticamente, ninguna de estas se hace responsable del resultado, menos aún se puede identificar a una que la lidere.

Se requiere una verdadera reforma que genere incentivos a la inversión privada en el desarrollo de infraestructura pública. Como quiera que se denomine, se debería contemplar cambios que signifiquen un diseño institucional coherente en términos de competencias, responsabilidades y funciones; de procedimientos eficientes; y hasta de señales y estímulos apropiados en la promoción de las APP. En última instancia, estos cambios deberían enfocarse en mejorar el proceso de generación de proyectos a través de las APP y en su implementación para el beneficio de la población.



En el actual marco legal se cuenta con una organización que hace, otra que revisa y, finalmente, una adicional que aprueba, hasta una más que opina. Ninguna entidad se hace plenamente responsable de un producto o un resultado.

Cambios en la reforma

Lo que debería contemplarse en una reforma es la de retirar, pero independizar, la planificación de las necesidades de infraestructura pública del proceso de promoción de las APP. El actual marco legal contempla que las distintas entidades elaboren un Informe Multianual de Inversiones en APP como requisito para el desarrollo de proyectos de interés público mediante esta modalidad. Sin embargo, más importante sería que el Estado cuente con un plan de infraestructura pública sin importar la manera en que serán acometidas. La promoción de las APP es un proceso que no debe estar atado a la planificación y definición de un plan de infraestructura pública, debiendo este último ser regulado de manera independiente.

El denominado Sistema Nacional de Promoción de la Inversión Privada, que tiene como ente rector al MEF, requeriría ser reformado. En principio, no queda clara la necesidad de contar con una entidad pública que promocione a la inversión privada, teniendo ésta mecanismos propios en sus decisiones a través de la búsqueda de rentabilidad. En todo caso, lo que se debe buscar es la promoción de infraestructura pública. En este ámbito, Proinversión puede estar a cargo de estos procesos como en parte lo ha venido haciendo, pero con un encargo que tendría que ser mejorado funcionalmente, sobre todo, en su capacidad de liderar y acometer la generación de los proyectos. En este asunto, la reciente modificación del marco legal vigente ha tratado de mejorar el rol de Proinversión, pero creemos que mantiene la problemática señalada respecto al proceso de promoción e, incluso, tergiversa aún más las competencias de las entidades públicas al asignársele nuevas responsabilidades sobre los proyectos adjudicados.

El Gobierno debería analizar con mayor visión el esquema institucional necesario para la participación de la inversión privada en el desarrollo de proyectos de índole público. Por ejemplo, las competencias y responsabilidades de cada institución deberían ser mejor asignadas sin que una u otra participe en cada toma de decisión de formulación y evaluación de un proyecto.

El número de instituciones que participan en el proceso de diseño, formulación, evaluación y promoción de un proyecto aumentó con cada modificación de norma. Asimismo, ocurre en el caso de las opiniones a las modificaciones a los contratos de concesión (adendas). Es decir, el número de entidades públicas hace que la identificación de un interlocutor válido sea compleja o difícil de encontrar en estos procesos. Ello hace que todo se retrase o no logre los resultados deseables.

El proceso de promoción debe ser simplificado y hasta acortado. En el actual marco legal se cuenta con una organización que hace, otra que revisa y, finalmente, una adicional que aprueba, hasta una más que opina. Ninguna entidad se hace plenamente responsable de un producto o un resultado.

Así, si empresas privadas presentan una iniciativa privada, su propuesta debe pasar por admisión a trámite, siendo evaluado por Proinversión. Más adelante, si sigue pasando una serie de fases, interviene tanto la entidad vinculada al proyecto como una municipalidad, un gobierno regional o un ministerio. Adicionalmente, en cualquier caso, el MEF opina no solo de aspectos presupuestales o de garantías financieras, sino también del diseño, la formulación, la evaluación, entre otros. Si bien señala que lo hace a modo de recomendación, es claro esta se vuelve vinculante de cara al sistema de control público. En definitiva, ninguna entidad tiene una responsabilidad plena del proceso ni la mirada puesta en el objetivo o resultado del proceso. Nada de esto ha sido corregido con la modificación efectuada.

El marco legal vigente de las APP ha buscado que los inversionistas y la generación de proyectos se adapten al letargo del sector público. Los resultados han sido notorios, un claro aplazamiento de la generación del número de proyectos con participación privada, así como de su ejecución. La reciente modificación del marco legal a través del D.L. 1251 no permitiría superar estos obstáculos.  En realidad, lo que debería contemplar el Gobierno es que, o el sector público se adapta a la dinámica de la inversión privada, o perderá las oportunidades de inversión que ésta suele apreciar con mayor rapidez.

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