En defensa del sistema de inversión pública a través de Asociaciones Pública - Privada (APP)

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No se puede indicar que una adenda es en sí misma un acto de corrupción. La corrupción está en las personas no en los sistemas de contratación. Los argumentos anti APP, que ahora se escuchan cada vez más, dirán que es el diseño del sistema peruano lo que ha fomentado la corrupción y la solución que dan es profundizar la regulación. Esto último ha ocurrido los últimos años y la consecuencia es que este 2017 se inicia el cuarto año sin licitaciones de APP, ergo sin posibilidades de reducir la brecha de infraestructura.

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A propósito del artículo publicado por El Comercio "Odebrecht: Crónica de una muerte anunciada" escrito por José Luis Guasch debo indicar que no se puede colegir que el sistema está "construido o diseñado" para fomentar la corrupción. No se puede condenar de manera tan imperativa a todo el sistema de inversión pública-privada por el caso Odebrecht y compañía. La práctica institucionalizada de una empresa (o tres de misma procedencia) no puede ser sindicada como único accionar de "todas las empresas" constructoras y concesionarias. ¿Cuántos concesionarios o sponsors existen en el mercado peruano? Aproximadamente unas 40 o 50 en todos los sectores (incluso podríamos quedar cortos). Se hablaría entonces de un porcentaje muy reducido.

Tampoco no se puede indicar que una adenda es en sí misma un acto de corrupción. La corrupción está en las personas no en los sistemas de contratación. Los diversos tramos de las carreteras IIRSA serán las más llamativas, pues son las únicas que pasaron al proceso de promoción de la inversión privada que fueron licitadas con estudios a nivel factibilidad en lugar de Expedientes Técnicos (como es lo usual) como consecuencia de una ley específica por la que tendrán que responder técnica y políticamente quienes la impulsaron. De aquí que las desviaciones en sus presupuestos ejecutados versus estimados fueron mayores a los "estándares internacionales de incrementos presupuestales" (por ejemplo,  el 'Chunnel' de 50 kilómetros tuvo sobrecostos por 80% y 'Big Dig' de Boston por 196%, entre otros emblemáticos).

Pero los problemas presupuestales en las demás APP han tenido (y tienen) su origen- en su mayoría - en la inobservancia del propio Estado e incapacidad para atender el cumplimiento de sus obligaciones; ejemplo puntual: la segunda pista del Aeropuerto Internacional Jorge Chávez, la cual tiene 10 años de retraso por la no entrega de terrenos. ¿Está mal entonces reclamar el restablecimiento del equilibrio económico financiero si es que éste se ha roto por inacción del propio Estado? No lo creo.

¿Tienen justificación las críticas a las APP?

En general, las estadísticas que se muestran en el artículo "Odebrecht: Crónica de una muerte anunciada"  pueden ser contundentes como resultados pero no lo son las causas que esgrime como "factores claves que facilitaron la corrupción" y más bien son tendenciosas. Refiere como caldo de cultivo para las prácticas corruptas reveladas en los últimos meses a: (i) establecer una variable única como factor de competencia para la adjudicación, y (ii) la existencia de adendas contractuales durante la ejecución del proyecto. Si ambas fueran el foco de infección querría decir que solucionamos los problemas de corrupción colocando factores de competencia multivariados, y negando la posibilidad de adendas. ¿Es que acaso los sistemas convencionales de contrataciones del Estado no contemplan ya sistemas de selección multivariados y ellos están exentos de prácticas de corrupción? Y, ¿sería real plantear contratos de concesión (de largo plazo) "perfectos" que no requieran en algún punto del tiempo (30 años) alguna modificación? Es más, ¿es que acaso cuando un ciudadano que compra un inmueble por ejemplo, pierde su derecho de pedir modificaciones o cambios en alguna estructura u acabado?

Los argumentos anti APP, que ahora se comenzarán a escuchar cada vez más altos, dirán que es el diseño del sistema peruano lo que ha fomentado la corrupción y la solución que darán es que se siga profundizando en la regulación. Precisamente, estos han sido los argumentos que se han venido escuchando con cada vez más fuerza desde el Banco Mundial (BM) y otras supranacionales. Lo lamentable es que ha tenido eco en las autoridades peruanas y el resultado palmario es evidente con sólo ver cómo ha evolucionado la Ley de APP desde el 2014 a la fecha. Ninguno de los profesionales involucrados en el sector podrá negar que la norma ha evolucionado sí, pero no ha evolucionado respondiendo a su razón de ser que es "ser promotora de las APP" (agilizar, destrabar) sino todo lo contrario. Se nota un espíritu sobreregulador y 'reglamentador' (a través de resoluciones directorales, directivas, lineamientos, planes, estudios) que no son innovadoras - no pueden serlo - pero si tornan muy denso el proceso de promoción. Se presume que el objetivo es 'sacar' más concesiones 'de calidad'. Sin embargo, el problema es que este objetivo de política es contrapuesto al objetivo dinamizador que predica el Estado públicamente.

El artículo citado termina defendiendo o vaticinando mejorías en el sistema con la "nueva ley de APP", sin embargo, se innova no en la norma sino en los procesos mismos (¿extra legal?) persistiendo con conceptos tipo: "hitos funcionales", "pago por disponibilidad" que incorporan ruidos que el mercado resiente profundamente. 



La Ley de APP y el accionar del MEF

El despropósito en que hoy se ha convertido la Ley de APP (diciembre 2016) es el resultado de lo que el BM ha infligido y viene infligiendo en otros estados a manera de política supranacional no sólo en el Perú sino en las distintas latitudes de la región (Véase "Los siete pecados de las APP deficientes"). La consecuencia de tal intervención en nuestro ordenamiento legal de APP tiene el ingrato resultado que desde que tales modificaciones tuvieron lugar - aproximadamente 4 años desde que se comenzó con las 'reformas' (últimos 3.5 con Humala más 0.5 con PPK) no se ha podido adjudicar ni una sola Iniciativa Privada Cofinanciada. Y desde el término del 2003 a la fecha no se ha licitado ninguna APP, salvo un proyecto energético. La sobre-regulación del sistema ha ocurrido los últimos años y la consecuencia es que este 2017 se inicia el cuarto año sin licitaciones de APP, ergo sin posibilidades de reducir la brecha de infraestructura.

No se puede condenar de manera tan imperativa a todo el sistema de inversión pública-privada por el caso Odebrecht y compañía. La práctica institucionalizada de una empresa (o tres de misma procedencia) no puede ser sindicada como único accionar de "todas las empresas" constructoras y concesionarias.

El Ministerio de Economía y Finanzas ostenta hoy de un lado el rol "promotor" de la inversión privada a través de APP, pero por el otro, el más predominante, el de "controller del gasto", el rol "Hacienda" del Estado. Ambos objetivos abiertamente contrapuestos uno con el otro. ¿Cómo se puede exigir a un gerente comercial - en el ámbito corporativo - mayores ventas y cuotas de participación, si por el otro, el gerente de presupuesto o finanzas, le recorta todas sus partidas y no le otorga recursos para que implemente sus planes comerciales? Ahora imagínese que ambos gerentes son la misma persona. Evidentemente, tal situación generará un conflicto existencial que probablemente no pueda superar eficientemente sin tener que sacrificar uno de sus objetivos: el de crecimiento a través de mayores ventas o contratos; o el de control del presupuesto.

Con un amigo y colega sectorial, comentábamos hace unas semanas, que antes se solía pensar que el MEF había tenido que elegir entre dinamizar las APP esto es "destrabar" los proyectos versus el objetivo de implementar controles efectivos a niveles presupuestales y procedimentales esto es "dar calidad a los proyectos y proceso". A lo cual ambos coincidimos en que se terminó eligiendo por el segundo objetivo. No obstante, a la luz de la realidad hoy podemos decir que ni se ha dinamizado y mucho menos se tiene proyectos de mayor calidad, porque no los hay. Todos los que probablemente salgan este año 2017 (con mucha suerte) o siguientes años, correrán similar suerte que todas las otras APP, es decir, se tendrán adendas ya sean de operatividad, bancabilidad o - la que es más común - las que se otorgan "waivers" a las obligaciones del propio estado.

Me permito afirmar lo anterior debido a que si bien los proyectos tendrán mayor consistencia técnica y económica (en probablemente el doble del tiempo), los principales problemas no se han resuelto: (i) los contratos no han evolucionado para bien. Los equipos que los diseñan rara vez se preocupan de incorporar los kilométricos listados de experiencias aprendidas (en cabeza de concedentes y reguladores) y (ii) no se involucra formalmente a los financiadores del proyecto (banca, inversionistas institucionales, fondos de inversión, etc) con el objeto que den su opinión favorable de 'bancabilidad' al contrato que será suscrito. Existe resistencia en innovar en los contratos de concesión, el sector se ha ido moviendo más en una inercia que en grados de libertad para un diseño contractual que verdaderamente atienda a las necesidades del Proyecto y proveedores de fondos (bancario y mercado de capitales). Ahora bien, se debe recordar que hoy por hoy los mayores responsables de los diseños contractuales son el sector, el regulador (si corresponde) y, por supuesto, el MEF. Es decir, se tratan de equipos concurrentes inter-institucionales, no es responsabilidad exclusiva de ProInversión.

Finalmente, incluso si se lograse perfeccionar los factores de competencia y los contratos, no se puede pensar que éstos serán perfectos y no requerirán modificaciones en 30 años de su vigencia. Y menos aún, sentenciar que las eventuales adendas que se firmen respondan a actos de corrupción. 

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