Plan Bicentenario "El Perú hacia el 2021": Una propuesta que se debe mejorar

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La fecha conmemorativa más importante a la que se proyecta nuestro país en los próximos años, es la del Bicentenario de la Independencia. Celebrar 200 años de independencia es una excelente oportunidad para que los peruanos demostremos que estamos avanzando hacia el desarrollo dejando atrás la pobreza y la debilidad de nuestras instituciones.

Pero para celebrar debidamente, debemos tener argumentos que nos hagan sentir satisfechos de los logros de nuestro país en las diversas dimensiones que componen el quehacer de nuestra estructura como país: en lo económico, lo social, lo político y  lo ambiental.

Para tal objeto, el CEPLAN (Centro Nacional de Planeamiento Estratégico) publicó el documento Plan Bicentenario, el Perú hacia el 2021, aprobado por el Acuerdo Nacional, en Marzo del 2011.

Ese documento contiene los "Ejes Estratégicos" con los correspondientes objetivos, lineamientos, prioridades y programas, que deben orientar  las decisiones y acciones del Estado para alcanzar las metas de desarrollo al 2021, año en el que debemos demostrar la mejora y superación de muchas de las limitaciones y problemas que hoy aquejan al país.

El modelo de articulación integrada del Plan Bicentenario es explicado en los siguientes términos por el CEPLAN: "En el gráfico 1, se muestra la jerarquización de los seis objetivos nacionales (Ejes Estratégicos) planteados, y las relaciones de determinación que guardan entre sí, lo cual evidencia que su consecución simultánea e integrada constituye un requisito para garantizar el éxito del Plan Bicentenario. En otras palabras: para lograr el desarrollo nacional se requiere un enfoque integral de las políticas públicas que sea capaz de articular las acciones de toda la sociedad peruana". (Texto tomado de la pág.24 del Plan)

Gráfico 1

Estrategia: Articulación de los objetivos nacionales

Dejo_gráfico_1.jpg Fuente: CEPLAN. Plan Bicentenario/El Perú hacia el 2021. Pág. 14

Sin embargo, como herramienta de gestión integrada que busca alcanzar resultados, para que el Plan tenga éxito, debe demostrar consistencia entre los siguientes elementos del mismo:

  • Entre los ejes estratégicos y las variables objetivo que componen dichos ejes, con la visión al 2021.
  • Entre las variables objetivo y los indicadores de evaluación de cada variable.
  • Consistencia en el sistema de medición de las variables.
  • Entre el diagnóstico integral y las prioridades de calendarización de programas y proyectos.
  • Entre los programas y proyectos del plan, con los objetivos específicos.
  • Consistencia entre la medición de la Línea de Base de las diferentes variables, y  el seguimiento de las metas programadas.
  • Entre los ejes estratégicos y sus indicadores de logros.

En las siguientes líneas vamos a evaluar qué tan consistente es el Plan Bicentenario en función a los aspectos arriba mencionados.

A. Consistencia entre los ejes estratégicos y las variables objetivo que componen dichos ejes, con la visión a alcanzar al año 2021

Para evaluar la consistencia entre los ejes estratégicos y las variables objetivo, hicimos la lectura de las diferentes variables que, de acuerdo al CEPLAN, se consideran componentes importantes en la estructura de funcionamiento del país, y que por lo tanto, deben ser sujetas de diagnóstico y de intervención en el proceso de planificación.

En el documento del Plan Bicentenario, cada eje estratégico está compuesto por un conjunto de objetivos específicos, y cada uno de ellos se corresponde con una variable importante de desarrollo, sea ambiental, social, económica o institucional. El estado de cada variable (en el Plan las variables de interés son a la vez objetivos específicos de desarrollo), es medido por uno o más indicadores. Ellos tienen una medición de Línea de Base, así como una meta al 2021, lo cual facilita hacerles un seguimiento periódico y evaluar si se está avanzando al cumplimiento de la meta, según lo planificado.

En el cuadro 1 (ver enlace adjunto), están listados en columnas los seis ejes estratégicos con sus respectivos objetivos específicos (variables objetivo). De la lectura detenida que se haga del cuadro, se podrá saber si hay una pertinente ubicación de cada objetivo, en su correspondiente eje estratégico, de manera que el cumplimiento de la meta de cada variable objetivo, al ejecutarse el Plan, contribuye a fortalecer el desarrollo de cada eje.

Luego de la lectura del cuadro 1, podemos señalar que las diferentes variables objetivo que se alinean en la columna de cada eje estratégico, son factores importantes y pertinentes para cada eje.  Es decir, hay consistencia pues no se detectan variables que no guarden relación con la definición conceptual de cada eje estratégico. Si cada objetivo específico cumpliera sus metas al 2021, el impacto de mejora en los ejes estratégicos sería muy positivo y para entonces habríamos dado un salto muy importante en el desarrollo del país.

B. Consistencia entre las variables objetivo y los indicadores de evaluación de cada una de ellas

En este caso, la consistencia se centrará en evaluar si existe una adecuada pertinencia entre la implicancia de cada variable objetivo como factor de desarrollo sujeto a evaluación mediante indicadores, y  la validez del indicador seleccionado para medir la dimensión de la variable que nos interesa.
La primera pregunta que nos hacemos es: ¿los indicadores seleccionados para cada variable objetivo, miden realmente el aspecto que se ha considerado importante para cada variable?

Por ejemplo, en el eje "Derechos fundamentales y dignidad de las personas", para la variable objetivo "vigencia plena y ejercicio efectivo de los derechos y libertades fundamentales" (ver pág. 49 del Plan), no puede medirse la existencia o intensidad de la misma, con el indicador que se propone: "población mayor de 18 años identificada con DNI". No hay pertinencia entre el indicador y la variable que pretende medir.

Otro caso que podemos mencionar es en el eje "Recursos Naturales y Ambiente". Para la variable objetivo "Recursos naturales y diversidad biológica conservados y aprovechados de manera sostenible, con participación y beneficio de las poblaciones locales", no se puede medir la conservación de la diversidad biológica con el indicador "Superficie de bosque amazónico deforestada anualmente" (ver pág. 250 del Plan), ya que está midiendo lo contrario de lo que se pretende lograr. En todo caso debiera utilizarse el indicador "Superficie de bosque amazónico debidamente conservado".

Si bien en la mayoría de casos hay una acertada relación entre las variables objetivo y los indicadores, se recomienda hacer una revisión, para evitar mediciones que no sean pertinentes.

C. Consistencia en el sistema de medición de las variables para la obtención del diagnóstico integral

En el documento del Plan Bicentenario, a pesar que se argumenta a favor de un enfoque integral de la gestión del Plan, no se ha diseñado una herramienta que permite medir con una sola escala de valoración el conjunto de indicadores, y así hacerlos comparables y establecer jerarquías de gravedad y de prioridad. Sin un buen diagnóstico integral no puede haber un buen plan integral.

Para suplir esa carencia, y darle consistencia al análisis, hemos tomado la matriz de diagnóstico integral del programa  Planning & Project System.

El método utilizado consiste en registrar los indicadores de las diversas variables, y luego proceder a la evaluación de cada una de ellas utilizando una tabla con puntaje de 1 (el peor valor del indicador y la variable) a 10 (el mejor valor). La finalidad de este procedimiento es  estandarizar los valores de medición de todos los indicadores y luego comparar en una matriz integral, el estado de las diferentes variables objetivo, al margen de la diferente naturaleza u origen que puedan tener.

La aplicación de la metodología ha arrojado la imagen que se puede visualizar en el cuadro 2 (ver enlace adjunto).

La lectura de la matriz evidencia que los diferentes ejes estratégicos se caracterizan por tener color rojo y amarillo, y no se encuentra ningún verde. Es decir, el estado de las variables es aún débil en mayor o menor grado, y no hay fuertes. Esto significa que, de aquí al año 2021, debe avanzarse lo suficientemente rápido para llegar a las metas, tal como lo propone el Plan Bicentenario, de forma que así la matriz pueda teñirse de verde, indicando fortaleza. Solo quedan ocho años para hacer realidad la visión de futuro al 2021.

D. Consistencia entre el diagnóstico integral y las prioridades de calendarización de programas y proyectos

Para que el diagnóstico sea un insumo útil para la planificación, debe generarse una propuesta de intervención mediante programas y proyectos que respondan directamente a la situación de las diferentes variables evaluadas por el diagnóstico, de manera que todas ellas puedan mejorar su capacidad de aporte dentro del sistema en el que participan. Este tipo de respuesta directa, mediante acciones específicas para cada variable objetivo en función a sus dimensiones e indicadores, no existe para las variables de ninguno de los objetivos estratégicos.

El diagnóstico, para ser útil en un Plan de Desarrollo, debiera generar una matriz de programación de inversiones en función al estado de cada variable objetivo para el desarrollo, y de su objetivo específico de desarrollo, pero dicha matriz no existe.

En el Plan se proponen programas o proyectos generales que pueden responder o no a las necesidades de una o más variables objetivo. Esto es una inconsistencia del método utilizado que se hace más evidente cuando se observa que tampoco existe un cronograma que ofrezca una programación anual de inversión en los diversos programas o proyectos, de acuerdo a algún criterio de prioridad. Como consecuencia, no se sabe para qué años de aquí al 2021 se deben concretar las acciones secuenciales necesarias para alcanzar las metas de desarrollo.

E. Consistencia entre  los programas y proyectos del plan, con  los objetivos específicos

Un aspecto sustancial para que el Plan consiga las metas de los objetivos específicos en cada eje estratégico es que haya concordancia entre la propuesta de programas y proyectos del Plan con los objetivos esperados. Si eso no está bien articulado, lo que va a ocurrir es que se tendrán objetivos programados, pero no las acciones expresadas como programas u proyectos que hagan posible alcanzarlos. Eso afecta directamente la estrategia de generar procesos para la obtención de resultados. Es decir, no se puede obtener un resultado si no existe un proceso que lo genere. Y por otro lado, es también grave que se programen acciones que no están alineadas con ningún objetivo, lo cual evidencia también que el Plan no ha sido elaborado teniendo como referencia específica las variables objetivos, factores que son claves en la estructura de desarrollo de los diferentes ejes.

El resumen de los casos donde se pueden observar programas y proyectos que no están alineados con ningún objetivo, así como de variables objetivo que no tienen ningún programa o proyecto definido para mejorar su situación, lo podemos leer en el siguiente cuadro (cuadro 3):

Cuadro 3

Inconsistencia en la programación de programas y proyectos con los objetivos específicos

Dejo_cuadro_3.jpg La existencia de 15 programas y o proyectos que no están alineados con ninguna variable objetivo del Plan Bicentenario, así como de 4 variables objetivo que, estando consideradas como factores de desarrollo nacional, carecen de programas o proyectos que las hagan realidad, hace necesario que se revisen dichas interrelaciones.

F. Consistencia entre la medición de la Línea de Base de las diferentes variables, y  el seguimiento de las metas

Un Plan de desarrollo que propone metas para medir el cumplimiento de sus objetivos, debe tener una herramienta de seguimiento que permita medir periódicamente el avance de las metas, hacia el valor esperado al final del Plan.
La utilidad operativa de esa herramienta de gestión, está en que permita obtener reportes periódicos de los avances en base a datos actualizados, y que se puedan tomar decisiones adecuadas para avanzar con éxito a la consecución de los objetivos y sus metas.

El Plan Bicentenario no tiene elaborada esa herramienta, que permita hacer esas mediciones periódicas y evaluar qué tanto se está avanzando hacia la meta programada. Eso constituye una inconsistencia de la formulación del Plan Bicentenario, a la vez que es una debilidad del mismo. Hasta el presente, no es posible encontrar un reporte del avance del Plan Bicentenario.

G. Consistencia entre los ejes estratégicos y sus indicadores  de logros

Como es lo usual en cualquier plan estratégico, lo importante al final del proceso de intervención es la consecución de los resultados esperados, es decir, una nueva y mejor situación en comparación al momento inicial del Plan. Esos cambios deben medirse con indicadores de metas estratégicas.

Para los seis ejes estratégicos, el documento del plan propone ocho indicadores de metas estratégicas. Esos indicadores serían la evidencia principal para saber si se han logrado los cambios integrales impulsados por los distintos ejes. Sin embargo, al hacer la consistencia entre los ejes y los indicadores, encontramos que hay tres de ellos (Estado y gobernabilidad, desarrollo regional e infraestructura, recursos naturales y ambiente), que no tienen definido ningún indicador de meta estratégica (ver cuadro 4). Por lo tanto, si se mantiene la estructura actual de indicadores, no habría como saber si después de un largo proceso de acciones e inversiones, se han logrado o no los objetivos y metas deseadas.

sumillas_dejo_plan_bicentenario.jpg Finalmente, es recomendable que el Plan incluya, mediante un tablero de mando,  un conjunto  de herramientas específicas que permitan un manejo integrado de sus acciones durante sus diferentes etapas: diagnóstico, planificación, inversión, seguimiento de procesos, evaluación. Todas ellas deberán estar articuladas en una matriz sistémica que permita conocer el estado de cada variable (fuerte, débil) dentro del sistema, su importancia estratégica en la estructura (prescindible, no prescindible), y el nivel de interrelacionamiento de cada variable, activo (cuando influye), pasivo (cuando es influido), retroalimentadora (influye y es influida), con las otras variables del sistema. Así se convertirá en una ágil y útil herramienta de gestión para el desarrollo, y no en un documento más que, si bien ayuda a cumplir una formalidad, su destino podría ser el de quedar inmóvil y guardado.

¿Qué opinión le merecen los ejes estratégicos expuestos en este Plan? ¿Qué otras consideraciones debe tomar en cuenta el plan para apuntar a un impacto positivo en el desarrollo del país?



Esta entrada contiene un artículo de:
Federico Dejo
Doctorado en Sociología, Pontificia Universidad de Salamanca, España. MA, ESAN, Perú. Master en Planificación Territorial en función al medio Ambiente, Centro Internacional de Altos Estudios Agronómicos Mediterráneos, Zaragoza, España. Sociólogo, Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Perú.
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