Un contrato de APP es un medio, no un fin

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Un reciente estudio de la Contraloría General de la República hizo alusión a la gran cantidad de adendas que han "sufrido" los contratos de Asociación Público-Privado (APP) y señaló que muchas de ellas pudieron evitarse si se tomaban determinadas precauciones al momento de diseñar el respectivo contrato. No obstante, es necesario ver el problema de fondo respecto de la ejecución de los contratos de APP.

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Un reciente estudio de la Contraloría General de la República (CGR) hizo alusión a la gran cantidad de adendas que han "sufrido" los contratos de APP y señaló que muchas de ellas pudieron evitarse si se tomaban determinadas precauciones al momento de diseñar el respectivo contrato. Aun cuando no se señale explícitamente, en dicho estudio se infirió que las adendas son algo malo per se, sin embargo, debemos recordar que un contrato de APP es un medio y no un fin. En ese sentido, la invariabilidad de un texto en un contrato no debe ser una preocupación debido a que lo importante es que la obra pública de infraestructura se ejecute en el plazo indicado y con la calidad requerida, para que luego se brinde un servicio público de calidad.

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Al tener en claro que el contrato de APP es un medio, cabe preguntarnos: ¿se está logrando el fin perseguido por el Estado? Lamentablemente, la respuesta en muchos casos es que no. No al 100% ni en el tiempo requerido. En la mayoría de casos existe un retraso significativo (de años) en la culminación de una obra pública de infraestructura. Este es un dato objetivo y fácilmente comprobable en la realidad. 

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Las obras consideradas en los contratos de APP suscritos hace diez, ocho, cinco o dos años en diversos sectores como aeropuertos, carreteras, vías férreas, saneamiento, irrigación, etc., no se han ejecutado de acuerdo a los cronogramas previstos y, en muchos casos, no existe fecha cierta para la culminación de las obras comprometidas. A continuación, brindaré un par de ejemplos de proyectos cuya ejecución se ha visto retrasada por motivos completamente ajenos al concesionario:

1. Aeropuerto Internacional Jorge Chávez. 

Esta es una Asoaciación Público-Privada autosostenible que se firmó el 14 de febrero de 2001 y que contemplaba la construcción de una segunda pista de aterrizaje para que la capacidad de nuestro principal aeropuerto se incremente significativamente y el país pueda atender la cada vez mayor demanda de vuelos nacionales e internacionales. Sin embargo, el Estado incumplió con entregar los predios liberados al concesionario dentro del plazo estipulado por lo que no se pudo iniciar la ejecución de la segunda pista. Este retraso no ha sido de meses sino de muchos años.

Originalmente el proyecto debía estar culminado al final del undécimo año de la concesión, es decir en el 2012.  Pero estamos en el 2015 y la construcción todavía no se ha iniciado. Ante esta realidad, recientemente el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) anunció que la segunda pista estará lista para el año 2020 si todo "va bien"...

2. Autopista del Sol

Esta APP contemplaba la construcción de la segunda calzada de la vía entre Trujillo y Chiclayo, con lo cual se incrementaría notablemente la seguridad y confortabilidad en el transporte terrestre público y privado, además de reducir los tiempos de conexión entre ambas regiones. De acuerdo al contrato firmado el 25 de agosto de 2009, las obras debían culminarse en un plazo de cuatro años. No obstante, hasta la fecha, el Estado no ha terminado de entregar los predios liberados necesarios para ejecutar la construcción de la mencionada segunda calzada. Es más, ni siquiera ha entregado el 50% de dichos terrenos. Aun si entregase todas las propiedades la próxima semana (algo impensable) la obra recién estaría lista el 2019. Son cuatro años de retraso y contando...

Las verdaderas fallas

En los casos señalados, así como en muchos otros contratos de APP, el retraso en el cumplimiento de las obligaciones del concedente ha generado la necesidad de suscribir adendas. Pero estas no solucionan el problema. Solamente establecen medidas para "adaptarse" a dicha tardanza (modificación de cronogramas, otorgamiento de nuevos plazos, etc.).

Sumilla2.jpgComo se puede apreciar, el problema principal que impide el logro del fin supuestamente perseguido (la ejecución de la obra pública de infraestructura y la prestación de un servicio público de calidad a favor del usuario) no es la suscripción de adendas sino el incumplimiento del mismo Estado en el desempeño de sus obligaciones.

Ahora, cabe señalar que el incumplimiento del Estado no siempre se refiere a la entrega de terrenos. También puede tratarse de otras obligaciones como la ejecución de una obra preliminar para el inicio de las obras (una vía de acceso terrestre) o la ejecución de una intervención previa como la entrega de un sector de la carretera cumpliendo determinados parámetros.

Ante lo expuesto a lo largo del artículo, consideramos que la principal preocupación debería estar circunscrita a la siguiente pregunta: ¿qué podemos hacer para lograr la finalidad perseguida mediante los contratos de APP? 

Entre las medidas que podrían coadyuvar a corregir el problema están la dotación de mayores recursos financieros y humanos al aparato estatal para encargarse de cumplir y hacer cumplir las obligaciones del Estado contenidas en los contratos de APP (actualmente tienen poca gente y recursos dedicados a la liberación de predios y expropiación). 

En este contexto, quizás sea momento de plantearse también la creación de un organismo que se preocupe por la ejecución de los contratos de APP. Si bien ya contamos con otros entes encargados de promover la firma de contratos de APP (Proinversión) y de velar y exigir el cumplimiento de las obligaciones del sector privado, hace falta una institución que se preocupe por exigir a la entidad estatal involucrada el cumplimiento de los compromisos asumidos (algo así como Proejecución). Es más, se podría ver la posibilidad que dicho organismo asuma directamente el cumplimiento de los compromisos del Estado, lo que podría ahorrar al sector público millones de dólares en el pago de compensaciones e indemnizaciones, en la prórroga de plazos de la concesión y, sobretodo, en el costo que paga la sociedad entera por no contar con infraestructura y servicios adecuados en el corto plazo.

¿Qué otras medidas podrían tomarse para que los contratos de APP se cumplan?



Esta entrada contiene un artículo de:
Pierre Nalvarte
MBA con mención en Finanzas, ESAN. Diploma en Financiación de Infraestructuras del Transporte de la Fundación CEDDET, Madrid. Capacitación en Crystal Ball para Análisis de Riesgo, ESAN. Abogado, Universidad de Lima.
Profesor de la Maestría en Finanzas y Derecho Corporativo de ESAN.
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