Programas sociales: agenda de reformas

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El Perú ha logrado en la última década impresionantes avances en la lucha contra la pobreza, pero la calidad de sus programas sociales estatales requiere de muchas mejoras orientadas a garantizar su eficacia y eficiencia, su adecuada focalización, su orientación hacia el fomento productivo y el abordaje de prioridades sociales desatendidas.

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De acuerdo con las Organización de las Naciones Unidas (ONU), la pobreza en el Perú se redujo de 54.4% en 1991 a 25.8% en 2012; mientras que en el mismo periodo la pobreza extrema disminuyó de 23% al 6%. Tan significativo avance es, principalmente, resultado del ciclo expansivo de la economía debido al alto precio internacional de los minerales y de la intensificación de la acción estatal a través de la ejecución de variados programas sociales. Sin embargo, desde mediados de 2014, la economía peruana, reflejando las principales tendencias globales, ha disminuido sustancialmente su crecimiento y ello pone en riesgo la lucha contra la pobreza. Ante ello, surge la necesidad de evaluar y mejorar la eficacia y eficiencia de los programas sociales públicos.

A continuación, se anotan las principales deficiencias de los programas sociales y se sugieren algunas propuestas de reforma.

(A) La falta de coordinación que existe entre los distintos programas genera una superposición de acciones y un desaprovechamiento del potencial sinérgico entre ellos. Las fragilidades institucionales del Estado, expresadas en la carencia de un sistema de planeamiento estratégico eficaz y de un servicio civil de calidad, así como en la precaria descentralización de funciones públicas, han creado un entorno de masiva descoordinación en la gestión estatal.

sumilla1.jpgEsta descoordinación abarca también a las inversiones sociales realizadas por empresas privadas, que usualmente se deciden y ejecutan de modo totalmente desvinculado de los programas y otras intervenciones estatales. Entre 2007 y 2013, las inversiones sociales ejecutadas por las empresas del sector minero bajo cinco distintas modalidades, sumaron alrededor de 4.7 mil millones de soles, en adición a los recursos del canon que son rentas fiscales ejecutadas por gobiernos subnacionales. Esa magnitud de recursos y el alto potencial de conflictividad que caracteriza a las operaciones mineras justifican la necesidad de propiciar la coordinación entre inversiones sociales públicas y privadas.    

(B) El predominio de sesgos asistencialistas implica estimular la pasividad e improductividad entre los beneficiarios. Está fuera de discusión la necesidad de ejecutar programas sociales para enfrentar los desafíos de la pobreza, la inequidad y la vulnerabilidad, pero los mismos requieren ir precedidos de criterios de temporalidad y de acompañamiento de los beneficiarios hacia su progresiva inserción productiva. Sobre esto último, se requiere de intervenciones multidimensionales para mejorar las capacidades técnicas de los beneficiarios, dotarlos de infraestructura básica (por ejemplo, sistemas de riego y almacenamiento de agua, y caminos rurales), así como de acceso a mercados rentables. 

Mientras tanto,  en lo institucional se requiere brindar un acceso equitativo a servicios de internet y banca ya que un porcentaje muy significativo de la población y del territorio nacional carece de adecuada cobertura de telecomunicaciones y de servicios bancarios. Los avances logrados en este último ámbito han entrado en un preocupante curso regresivo. Según el BCR, a marzo 2015, el ratio de morosidad de las cajas municipales alcanzó 8.2% con proyección a superar el 10% a fines de año, y el de las cajas rurales llegó a 15.7%. Además, instituciones financieras del Estado, como el Banco de la Nación y COFIDE, mantienen una postura pasiva en la promoción de la inclusión financiera.

Una adecuada articulación entre distintos programas sociales debiera conllevar a la progresiva graduación de beneficiarios de los programas típicamente asistencialistas para ser automáticamente incorporados en programas de fomento productivo que comprendan generación de capacidades y oportunidades de financiamiento. 

(C) La conceptualización economicista de la pobreza, que implica priorizar la asignación de recursos dinerarios como respuesta fundamental para enfrentarla. Este estrecho enfoque elude evidencias recientes que revelan la dimensión psicológica existente en experiencias personales de pobreza, evidenciadas por ejemplo en la baja autoestima, en la tolerancia ante situaciones de abuso, en el agotamiento de recursos cognitivos para adoptar decisiones económicamente provechosas, etc. Por consiguiente, se requiere incorporar en algunos programas sociales intervenciones de acompañamiento psicológico para reforzar las capacidades de los beneficiarios a fin de sobreponerse a las condiciones de pobreza.

(D) La ausencia de respuestas a males públicos nacionales a través de programas sociales, lo cual implica una desatención por parte de las políticas públicas de problemas prioritarios tales como la inseguridad ciudadana, la falta de tutela legal efectiva o la informalidad económica. Como parte de políticas públicas multidimensionales frente a males públicos de tal índole, el establecimiento de programas sociales focalizados podrían cumplir una función transformadora. Por ejemplo, en inseguridad ciudadana, podría hacer sentido contar con programas sociales de empleo temporal (para brindar protección en el ámbito barrial) o de subsidio condicionado, así como de fomento artístico y deportivo, en favor de jóvenes de zonas marginales expuestos a altos riesgos de involucramiento delictivo.

Sumilla2.jpgEs particularmente clamoroso el problema de falta de tutela legal efectiva que afecta a un altísimo porcentaje de la población nacional, debido a la acendrada corrupción e inoperancia de los sistemas judiciales y administrativos, y a los altos costos que conlleva el promover acciones legales. Es decir, para la inmensa mayoría de peruanos, los derechos sólo tienen vigencia declarativa. Los resultados de tal situación afectan desproporcionadamente a las personas pobres, condenándolas a permanecer en tal condición de modo perenne. Por ello, resulta fundamental articular los esfuerzos de reformas de los sistemas judicial, policial y administrativo, con las estrategias de lucha contra la pobreza.

De modo similar, se requiere contar con algún programa social -actualmente inexistente- de capacitación, y acompañamiento legal y contable para propiciar la formalización sostenible de microempresarios.

Además, de los problemas señalados, existen otras deficiencias cuya corrección demanda fortalecer las capacidades operativas y supervisoras de las instancias ejecutoras de programas sociales, tales como:

(E) La inadecuada focalización, que implica beneficiar a personas que no requieren de apoyo y dejar de auxiliar a quienes sí lo necesitan.

(F) Las filtraciones, que implica la desviación de los recursos, sea generando inequidades entre beneficiarios o posibilitando que aquéllos sean ilícitamente comercializados.

(G) El incumplimiento de los requisitos establecidos en el programa Juntos de subsidios condicionados, lo que implica que no se supervise cabalmente el cumplimiento de los requisitos exigibles a los beneficiarios.

(H) La corrupción de variada índole.

(I) La debilidad de los mecanismos y procesos de monitoreo y evaluación de los distintos programas sociales estatales para analizar su eficacia.

En síntesis, se hace indispensable introducir variadas reformas en el diseño y en la ejecución de los programas sociales estatales de cara a lograr que respondan con mayor eficacia y eficiencia a los retos planteados por la pobreza, la inequidad y la vulnerabilidad. La evaluación de nuestras propias experiencias y la identificación de buenas prácticas internacionales debieran servir como insumo para la conversación ciudadana y el diseño de mejores políticas públicas en la materia. El contar con una adecuada institucionalidad estatal, sustentada en un servicio civil de alto profesionalismo, es asimismo ingrediente fundamental para el exitoso logro de cambios.

¿De qué modo cree usted que puedan transferirse las buenas prácticas de gestión del sector privado para mejorar la eficacia de los programas sociales del Estado?


Esta entrada contiene un artículo de:
Oscar Schiappa-Pietra
Magister en Gestión Pública, Kennedy School of Government, Harvard University; Magister en Derecho Internacional y Comparado, George Washington University; Magister en Planeamiento Y Políticas Sociales, London School of Economics and Political Science; Magister en Derecho con Mención en Derecho Internacional Económico, Pontificia Universidad Católica del Perú. Ex Asesor del Presidente del Consejo de Ministros y del Ministro de Relaciones Exteriores, en Perú; y del Secretario Nacional de Planeamiento, en Papúa Nueva Guinea. Es Consultor de la Práctica de Energía y Extractivas (GEEDR) del Banco Mundial; y catedrático del CAEN.
Profesor del MBA de ESAN.
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