APP: Un modelo que es vital recuperar

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Durante la década anterior, el Perú consolidó un exitoso modelo de Asociaciones Público Privadas (APP). Lamentablemente los cambios normativos incidieron en el deterioro de esta importante herramienta, al punto de frenarse las inversiones en infraestructura. ¿Es posible salir de este entrampamiento? La respuesta es sí.

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Toda economía que quiere desarrollar ventajas competitivas debe invertir en infraestructura. Esto demanda un esfuerzo fiscal significativo y un ritmo de inversión pública poco viable, especialmente en países en vías de desarrollo.

Por ello muchos Estados incorporan al sector privado en el financiamiento, la construcción, mantenimiento y gestión de infraestructura pública a través de las APP. Estas se realizan en diversas modalidades, entre ellas las autofinanciables y las cofinanciadas.

En la primera década del siglo, el país logró posicionarse como líder latinoamericano en adjudicación y ejecución de proyectos de APP. El esquema peruano de estructuración financiera fue premiado a nivel mundial e incluso adaptado por países como Colombia, Honduras  y Paraguay. 

Durante estos años en el Perú se registraron más de 120 APP puras con compromisos de inversión que superan los 65 000 millones de dólares. Estas APP constituyeron "la fuente" de financiamiento de la gran infraestructura además de generar y acompañar el crecimiento económico. 

¿Por qué se frenaron las APP? 

Es lamentable que con el paso de los años se registre un decrecimiento en el número de adjudicaciones de proyectos APP. Entre 2014 y 2017 solo fueron adjudicadas unas 11 concesiones, lo cual resulta alarmante, sobre todo si se tiene en cuenta que en los últimos años el ritmo es de solo dos APPs.



Se está llegando al terreno peligroso de desincentivar la iniciativa privada y frenar las concesiones de grandes infraestructuras por hechos aislados.

Este freno es consecuencia de los deficientes y continuos cambios en el marco institucional, legislativo y promotor de la inversión privada en infraestructura y servicios públicos. Si bien estos vienen desde el gobierno anterior, se han consolidado en la actual administración. 

Entre los problemas relacionados al marco legal podemos mencionar: 

  • La minimización del rol de la Agencia de Promoción de la Inversión Privada (Proinversión), ahora supeditada al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), una entidad inexperta en promover y estructurar concesiones y más bien enfocada en minimizar inversiones y gastos. 
  • La sobrerregulación de los procesos y procedimiento de las iniciativas privadas. En el pasado se podía evaluar y publicar concursos en pocos meses, pero hoy toma más de tres  años. 
  • La obligación de expropiar terrenos antes de adjudicar una APP en lugar de buscar un marco legal, crear una institución especializada y dotarla de recursos para que agilice las expropiaciones necesarias. 
  • La eliminación de la adenda de bancabilidad. Vale recordar que los contratos de concesión son negociados primero al interior del Estado  entre el Ministerio concedente, Proinversión, el regulador y el MEF, que  luego confrontados con el sector privado y que nunca se recogen todas las sugerencias del mercado, por lo que la última versión del contrato adolece de vacíos y deficiencias  en  aspectos financieros, que es necesario precisar en una primera adenda para asegurar la bancabilidad del proyecto. 

Sobre el último punto se debe señalar que no es sano prohibir las adendas. La mayoría de países -incluidos los anglosajones que la nueva ley busca imitar- renegocian sus contratos para minimizar contingencias, ajustan plazos al incumplirse la entrega de terrenos por el Estado y realizan aclaraciones. Además de ajustarse con el devenir de los años, rediseñar procesos y hacerse con la participación de los organismos de regulación como el concedente y las secretarías de finanzas. Entidades que evalúan la conveniencia o no de las adendas y no de una ley. Prohibir a rajatabla las adendas introduce el riesgo de quedarse con concesiones sin financiamiento o paralizadas. 

Otro factor que explica el freno de las APP está en la emisión de numerosas normas legales que han desincentivado las iniciativas privadas. De esta manera se generaron concursos más lentos que han provocado una falta de predictibilidad para los inversionistas. 

Por si ello fuera poco se atribuyen de manera injusta debilidades al sistema de APPs. Un ejemplo es el que ocurre con Odebrecht en la construcción de la Línea 1 del Metro, que fue una obra pública y no APP o la interoceánica, cuya corrupción estaría no en el proceso de adjudicación sino en encargarle al consejo de Proinversión iniciar la concesión. Se ha criticado también la caducidad de las concesiones del Gaseoducto del Sur y del Aeropuerto Internacional de Chinchero, que han demostrado más bien cómo el sistema y las reglas del contrato han impuesto la protección del Estado independientemente del manejo que los ministros tuvieron. A esto se añade un deficiente manejo de la comunicación, lo que puede derivar en el fracaso no solo de los nuevos proyectos, sino de todo el sistema de APP. 

Se está llegando al terreno peligroso de desincentivar la iniciativa privada y frenar las concesiones de grandes infraestructuras por hechos aislados. La situación no es poca cosa si se considera que el Perú  tiene que crecer a un ritmo de 6 % a 8 % del PBI. Para alcanzar este objetivo es necesario crecer tanto en inversión como en una infraestructura que la soporte y estamos muy lejos de ello. Basta con tener presente que se estima que por 1 % de crecimiento del PBI se requiere en promedio crecer 1 % en la inversión neta en infraestructura, según un estudio del Banco Mundial. 

Hay una salida 

Para reactivar las APP se debería al menos:

  • Volver a un marco legal muy similar al anterior.
  • Empoderar legalmente a Proinversión y a su consejo directivo.
  • Liberar a Proinversión de la Dirección General de Política de Promoción de la Inversión Privada del MEF.
  • Capacitar a los nuevos funcionarios de esta agencia -la mayoría de sus especialistas ya migraron con éxito al sector privado-.
  • Diseñar un sistema nacional de catastro y de expropiaciones para infraestructura y dotarlo de recursos. 

Mientras no se apliquen seguiremos como una gran y buena nave a la deriva. Con decisiones basadas en titulares las consecuencias afectarán nuestro desarollo. Es hora de que las APP retomen su rumbo e impulsen el crecimiento del Perú. 

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