La inversión en infraestructura que no promueve el MEF (Parte II)

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Frente a las últimas leyes que desalientan el crecimiento de la inversión privada en infraestructura, es necesario tomar medidas para retomar la senda del éxito y mejorar la ejecución de los proyectos. Las siguientes propuestas podrían incorporarse en el reglamento de la nueva Ley de APP, pronta a aprobarse.

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Fuente: Andina

En un artículo anterior  se realizó una reflexión crítica sobre los cambios perjudiciales en las políticas de identificación, evaluación y promoción de la inversión privada en infraestructura. En esta segunda parte, mencionaremos las estrategias, a nivel institucional y normativo, que pueden aplicarse para revertir esta situación.

No obstante, antes de listar las propuestas, quisiera comentar algunos prejuicios o mitos que debemos abandonar, ya que generan temores por parte del MEF, la Contraloría y los mismos ministerios respecto de las APP.

1. Los compromisos de pago del Estado por las APP están cerca del límite responsable. Durante mucho tiempo se afirmó que el stock de pasivos firmes y contingentes generados por APP estaba cerca del límite fijado por la ley y que, por lo mismo, deberíamos reducir la promoción de APP cofinanciadas. No obstante, según el Marco Macroeconómico Multianual (2018-2021), el valor está en 7255 millones de dólares; es decir, 3.7 % del PBI, monto mucho menor que el límite del 12 %.

2. Las APP demoran más y tienen más sobrecostos que las obras públicas. Existen muchos estudios1 que evidencian que los casos de obras con mayores costos, o que se excedieron más en los plazos, son superiores en las obras públicas. Lamentablemente, estas investigaciones no son consultadas. 

3. Las adendas son malas y en el Perú se abusa de ellas. Las adendas se acuerdan fuera del entorno competitivo del concurso y, en algunos casos, pueden generar gastos adicionales al Estado. Asimismo, se puede llegar a pensar que el ganador del concurso no fue el postor más eficiente, sino el que tuvo mayor capacidad de negociación. A pesar de ello, hay que tener claro los siguientes puntos:

  • La mayoría de adendas se firma para ampliar plazos o sincerar condiciones. Esto debido al incumplimiento del Estado en expropiar y entregar terrenos saneados, liberar interferencias, emitir licencias y aprobar expedientes técnicos. Por lo tanto, no implican mayores gastos del Estado.
  • Todos los países firman adendas, incluso los del primer mundo. En Latinoamérica, según el mismo defensor del esquema actual, José Luis Guasch, en el 2014, el 68 % de los contratos en Latinoamérica se renegociaron.
  • Como indica The PPP Certification Program Guide, que promueve las buenas prácticas internacionales en APP, el mejor momento para proponer mejoras en la infraestructura es durante la etapa de diseño y construcción. En esta fase se puede identificar optimizaciones que promuevan un mejor desempeño en la vida útil de la infraestructura.
  • Aun así, queda claro que mientras algunas renegociaciones son necesarias para viabilizar y mejorar el proyecto, otras pueden ser oportunistas y deberían ser disuadidas. Es por ello que, en el Perú, las adendas se negocian con múltiples actores y se validan con la Contraloría y el MEF.


4. ProInversión necesita mejores proyectos y bancos de inversión, así como asesores internacionales. El Perú ha sido, en las últimas décadas, uno de los países referentes en el continente en la promoción de inversión privada en infraestructura, así como fuente de inspiración en legislaciones de países vecinos. Incluso ha exportado consultores. Esta creencia solo causa que los procesos se alarguen al traer consultores internacionales y banca extranjera para que nos asesore.

5. Las APP están paralizadas por el escándalo de Lava Jato. La caída y paralización de la adjudicación de APP viene desde unos años antes que la crisis se destapara. Básicamente, se debe a los cambios normativos, institucionales y la perdida de gestión, que expusimos en la primera parte de este artículo. En caso contrario, este escándalo como máximo afectaría a unas 5 APP de las más de 130 adjudicadas. 

Propuestas para desbloquear las adjudicaciones y las inversiones

Ahora que expusimos los mitos que deben abandonarse para fomentar el crecimiento y desarrollo de las APP, podemos ahondar en las medidas a tomar para llevarlo a cabo. Tanto para muchos profesionales relacionados al tema como para mí, los cambios institucionales involucran los siguientes puntos:

1. ProInversión debería ser el ente rector del Sistema Nacional de Promoción de la Inversión Privada. Sobre la base de las programaciones multianuales de inversiones de los ministerios, debería ser quien propone el Plan Nacional de Infraestructura para la aprobación del Consejo de Ministros.

2. El Consejo Directivo de ProInversión debería ser liderado por el Presidente del Consejo de Ministros. Por suerte, en la nueva ley -y después de varios años- se restituyó lo que muchos reclamábamos: que los directores sean ministros de Estado.

3. ProInversión debería recuperar el liderazgo y la gestión en la estructuración y promoción de APP y, si es posible, parte de los recursos humanos perdidos en la última década.

4. Debe crearse un Sistema Nacional de Catastro con un ente técnico especializado, con recursos que logren desarrollar una base confiable de terrenos y propietarios. Esta institución debería tener el poder y las capacidades de tasación y gestión de las expropiaciones necesarias para ejecutar proyectos de infraestructura. Esto es vital pues es fuente de la gran mayoría de retrasos, sobrecostos y paralizaciones de los proyectos en ejecución.

5. La normatividad debe dejar claro que las propuestas técnicas al momento de la adjudicación son referenciales. Además, al ser los riesgos de diseño, construcción y gestión transferidos al socio privado, este debería poder hacer las mejoras técnicas al proyecto, siempre y cuando respete los estándares del servicio y los alcances del contrato de APP.

6. La ley debería indicar que las modificaciones al contrato que no generan costos adicionales al Estado ni le asignan mayores riesgos (tal como son la mayoría) no deberían requerir adendas al contrato. Ello ahorrará tiempo y costos a todas las partes y acelerará las inversiones; sin embargo, el documento respectivo debería tener aprobación de la Contraloría y el MEF.

Respecto a las iniciativas privadas

1. Se debe eliminar las ventanas de tiempo para solicitar iniciativas privadas cofinanciadas (IPC). Estas ventanas se implementaron ilusamente pensando en que todos los proyectos iban a ser revisados, aprobados y publicados en paralelo. Tal como se advirtió hace años, ello no sucedió.

2. Los contenidos mínimos para elaborar los estudios de preinversión de IPC deberían ser parte de la declaratoria de relevancia. Además, deben ser definidos por las entidades públicas y no tener que sujetarse a las disposiciones del MEF.

3. Si una entidad pública declara la relevancia de un proyecto, este deberá continuarse. Los resultados han mostrado que la mayoría de proyectos han sido abandonados o rechazados por el Estado durante el largo proceso de revisión.

4. Se debe eliminar la evaluación concurrente de IPC. Esta "innovación" introducida por el MEF es una de las principales fuentes de retrasos en los procesos de evaluación. Los expedientes terminan atrapados en circuitos casi interminables de revisiones y aprobaciones de ProInversión, el MEF, la Unidad Formuladora e inclusive otras direcciones de los sectores.

5. En los procesos de selección que se convoquen con motivo de iniciativas privadas, solo deberían participar aquellos terceros que hayan expresado interés en el plazo establecido y presentado la fianza correspondiente. Así, estas empresas tendrán prioridad por sobre el resto.

¿Por qué no se implementan medidas como estas? ¿Sacan de su zona de comodidad a algunos expertos internacionales y del Estado pues los obliga a un mayor análisis del "mundo real"? ¿Por qué no se percatan de ello nuestros ministros de finanzas? Estas son incógnitas que todavía no obtienen respuesta.

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1. Véase Construction performance (Sesión 2002-2003, 5 de febrero, Londres) y Performance of PFI construction (2009, Londres).

Fuentes:

Ministerio de Economía y Finanzas. Marco Macroeconómico Multianual (2018-2021). https://www.mef.gob.pe/contenidos/pol_econ/marco_macro/MMM_2018_2021.pdf

José Luis Guasch. Renegotiation of Concession Contracts in Latin America. http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?doi=10.1.1.12.7423&rep=rep1&type=pdf

APMG. The PPP Certification Program Guide. https://ppp-certification.com/sites/default/files/documents/Chapter-1-PPP-Introduction-and-Overview.pdf

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