Inversión en infraestructura: crisis y propuestas (parte 2): Causas

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Las obras de infraestructura deben adjudicarse a postores con propuestas que logren el menor costo total, no solo el menor costo de inversión inicial. En el Perú buscamos gastar menos al principio, sin considerar los costos de mantenimiento y operación a largo plazo.

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Fuente: Andina

El ratio de inversiones en infraestructura, frente al producto bruto interno (PBI), es el más bajo de los últimos nueve años. Además, desde hace cinco años, las inversiones privadas en infraestructura cayeron a la tercera parte, mientras que las públicas disminuyeron un 11 %. Por otro lado, las  adjudicaciones de asociaciones público-privadas (APP)  cayeron   alrededor del 10 %, lo que nos asegura unos siguientes años con poca inversión. ¿Cómo se explica esta situación? 

Causas principales

En un primer análisis, pareciera ser que es solo por una política económica de  reducir costos y gastos para cumplir con  los  ratios fiscales meta, en vez de fomentar el crecimiento de la inversión. También es verdad que desde hace 5 años, ha habido  sucesivos ajustes errados o innecesarios al marco legal de las APPs -una reestructuración profunda y perjudicial-  al de Contratación de Obra Pública, al de Reconstrucción con Cambios y, posteriormente un aumentos de controles cuando se descubrieron recientemente los casos de corrupción ya conocidos, lo que ha impactado y ralentizado gravemente  la inversión en infraestructura. 

Si a ello se le suma una falta de liderazgo y planificación en las inversiones, el resultado alcanzado era algo lógico. 

Sobrecostos y paralización por conclusiones apresuradas

Las variaciones en el presupuesto de obra, las paralizaciones, los arbitrajes, y en general todo lo relacionado con sobrecostos y ampliaciones de plazos son actualmente  sinónimo de corrupción o motivo de sospecha. Lo cierto es que un sobrecosto o un sobre plazo son simplemente aumentos en los que se incurre  a partir de una subestimación del valor real durante el proceso de elaboración de estudios y cálculo del presupuesto.



Las variaciones en el presupuesto de obra, las paralizaciones y los arbitrajes y en general todo aspecto relacionado con sobrecostos y ampliaciones de plazos son actualmente sinónimo de corrupción o motivo de sospecha.

La verdadera dimensión del sobrecosto puede apreciarse en un estudio global sobre 258 proyectos, que comparó los presupuestos iniciales y los costos finales de cada obra. Se descubrió que: 

  1. Los costos fueron subestimados en el 90 % de los casos.
  2. La probabilidad de que los costos reales fuesen mayores a los estimados al inicio era del 86 %.
  3. La probabilidad de que los costos reales fuesen menores o iguales a los estimados al inicio era del 14 %.
  4. Los costos reales eran, en promedio, 28 % más altos que los costos presupuestados. 

Por eso no se entiende que nuestro sistema público de estudios, presupuestos y factibilidades (el Invierte.pe) no considere esta varianza como una partida de costos de contingencias, asociada al hecho de que en la ejecución de proyectos siempre se activan riesgos, por lo que los presupuestos del Estado mayoritariamente están subvaluados. Solo con este sinceramiento respecto de la variación en el costo de las obras, la percepción de la ciudadanía y los órganos de control sería distinta. 

Los sobrecostos también se generan por estudios de ingeniería pobres, debido a que el Estado los adjudicadas a las propuestas más baratas, las que no suelen incluir trabajos en búsqueda de  soluciones técnicas solventes y  con costos  de obra  económicamente equilibrados a largo plazo. 

Proyectos paralizados

La Contraloría registra más de 1 000 obras públicas paralizadas valorizadas en 16 800 millones de soles, y que para el Instituto Peruano de Economía (IPE), son explicados principalmente por la inadecuada formulación de estudios y presupuesto. 

Mención aparte merece para este año el cambio de autoridades regionales y municipalidades, que redujo dramáticamente las inversiones públicas y de obras por impuestos, y generó el abandono de iniciativas privadas de APPs  en marcha. 

Otra fuente es la caída del respaldo al modelo económico entre los mismos funcionarios del sector público y la población, que  se reflejan en discursos cada vez más estatistas. 

Impactos de la normativa legal

En el caso de las APP, el nuevo marco legal le ha quitado a PROINVERSIÓN el liderazgo en diseño, estructuración y promoción, para dárselo al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), un ente sin experiencia en ello. Además, agrega excesivos pasos y aprobaciones que no aportan valor y alargan la revisión de iniciativas privadas y las de concurso. Al final, los inversionistas y el Estado desisten en impulsar la mayoría de estos proyectos. 

Una demostración del fracaso de esta sobre regulación es que de las casi 300 iniciativas privadas presentadas entre el 2013 y el 2017, el Estado solo ha logrado firmar un contrato de concesión (Puerto Salaverry), estimándose que seguirían en carrera unas 25 iniciativas, es decir que el nivel de efectividad del "nuevo marco legal e institucional" ha sido de menos de 0.3% en 6 años. 

Una caída similar se registró en los ajustes a la normativa de Obras por Impuestos, que han afectado su agilidad sin mejorar la calidad de la contraparte Estatal: En el 2018, se han adjudicado un   45 % menos inversiones que en el 2017 y según mis análisis (fuente: Base de datos PROINVERSION), de  los proyectos adjudicados hasta el 2016, 33 de los 43 proyectos que se mantienen aún en estado "Adjudicado" deberían  haberse concluido, es decir un 76% de proyectos con retrasos. 

Igual o más preocupante es el retiro voluntario de dos de los más grandes financistas y de constructoras que apostaron desde el inicio, por este sistema y que se han visto perjudicadas económicamente. 

La caída de este novedoso mecanismo de inversiones creado en el Perú,  se explica por la lentitud  en la emisión de  los certificados por inversiones ya realizadas, los errores por la escasa capacitación de los funcionario y  la imposición de castigos, multas y sanciones exageradas o fuera de lugar a los mismos financistas; todo en un enfoque de Obra Pública, en la que el Estado financia los proyectos. 

Un problema trasversal a toda inversión en infraestructura es la extrema lentitud de las expropiaciones, que retrasa la inversión y genera elevados costos indirectos que el Estado debe reconocer. Ejemplo de ello son los 13 años de demora en la entrega de terrenos para ampliar el Aeropuerto Internacional Jorge Chávez y la entrega incompleta de terrenos para la concesión de la Carretera Central, a nueve años de la adjudicación. 

¿Qué acciones podrían aplicarse para revertir esta situación? Déjanos tu opinión.

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Fuentes: 

Gestión 20 de abril y 16 junio 2019

IPE, 2018: Infraestructura de uso público y participación privada: situación actual

Bent Flyvbjerg, Mette Skamris Holm, y Søren Buhl sobre 258 proyectos de transporte valorizados en 90 000 millones de dólares.

18r-97 AACE INTERNATIONAL RECOMMENDE PRACTICES 

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