Las expropiaciones siguen siendo una fuente crítica de retrasos en los proyectos de infraestructura en el Perú, especialmente en asociaciones público-privadas (APP) de gran escala. Este artículo analiza las causas estructurales, normativas e institucionales del problema, incorpora evidencia de proyectos emblemáticos y plantea líneas de mejora para reducir los incentivos al retraso.

En el Perú, las expropiaciones representan uno de los principales cuellos de botella en la ejecución de proyectos de infraestructura. A pesar de los avances normativos, la evidencia muestra que los plazos reales superan con amplitud los proyectados al inicio.

Problemas estructurales del sistema predial

El principal problema es de carácter estructural. A su vez, la ausencia de un catastro actualizado, la informalidad en la propiedad y la falta de saneamiento físico y legal dificultan la identificación y valorización de los predios. A ello se suman factores como registros no georreferenciados, propiedades no inscritas y superposición de derechos y conflictos de titularidad. Estos problemas aumentan los costos de transacción y retrasan los procesos, según lo planteado por los expertos Douglass North y Oliver Williamson.

El marco normativo peruano establece plazos muy acotados. Por ejemplo, la etapa de trato directo debería completarse en aproximadamente nueve meses. Sin embargo, en la práctica, estos plazos no se cumplen por la complejidad de los expedientes técnico-legales, la deficiente coordinación interinstitucional y las limitaciones en la capacidad operativa estatal. El Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo coinciden en que esta brecha es una de las principales causas de retraso en América Latina.

Al mismo tiempo, es evidente que se ha producido un cambio significativo en el comportamiento de los propietarios, que ahora se perciben como afectados y no como beneficiarios. Esta situación ha generado mayor resistencia a la liberación de predios, el incremento de litigios y disputas y la reducción de la efectividad del trato directo. Los investigadores Thomas Miceli y Wolfgang Eckart explican este comportamiento como una manifestación del holdout problem.

Incentivos asociados al justiprecio

El diseño del justiprecio en el Perú incluye el valor comercial, mejoras y compensaciones. Sin embargo, se generan incentivos perversos:

1. El valor del predio se ajusta en el tiempo.
2. La expectativa del proyecto incrementa el valor del suelo.
3. El propietario puede capturar parte de la renta generada por la infraestructura.

Este fenómeno coincide con lo descrito en la literatura internacional sobre captura de rentas, comportamiento estratégico y holdout problem. En proyectos de gran escala, el avance de las obras puede aumentar el poder de negociación de los propietarios pendientes de expropiación. La razón es económica: A medida que se incrementa el stock de capital invertido aún improductivo, también aumenta el costo de oportunidad de no concluir la obra y no ponerla en servicio. A ello se suma la pérdida de bienestar generada por la carencia del servicio público. En consecuencia, el tiempo juega en contra del Estado, que suele asumir el riesgo predial y enfrenta una presión creciente para cerrar acuerdos, incluso en condiciones menos favorables. Esta dinámica es consistente con la literatura sobre comportamiento estratégico en la adquisición de tierras y sobre los costos de retraso en megaproyectos (Eckart, 1985; Miceli, 2011; Williamson, 1985; Flyvbjerg, 2005).

Por otro lado, los retrasos prediales también generan externalidades que no siempre se incorporan en la evaluación pública del problema. Durante la construcción, el cierre prolongado de vías incrementa tiempos de viaje, costos logísticos, congestión, contaminación y pérdida de productividad urbana. Al mismo tiempo, los propietarios no expropiados ubicados cerca de la infraestructura pueden beneficiarse con incrementos de valor del suelo derivados de la obra pública. Si el Estado no captura al menos parte de esa plusvalía mediante instrumentos adecuados, se produce una asimetría: Los costos del retraso y de la inversión son socializados, mientras que una parte de los beneficios patrimoniales queda privatizada. La literatura sobre land value capture sostiene precisamente que los incrementos de valor generados por inversiones públicas pueden ser recuperados parcialmente para financiar infraestructura y servicios públicos (OECD & Lincoln Institute of Land Policy, 2022).

Aunque las APP incorporan diagnósticos prediales en la fase de estructuración, estos no resuelven las deficiencias estructurales del sistema predial. Como resultado, los retrasos en expropiaciones generan consecuencias más severas que en obras públicas. Ello incluye las renegociaciones, las compensaciones y la afectación de la rentabilidad bancaria del proyecto.

La evidencia sugiere la necesidad de intervenciones en cuatro niveles. A nivel estructural, se requiere desarrollar un catastro nacional integrado y acelerar el saneamiento físico-legal. A nivel normativo, se necesita armonizar las reglas de inversión pública, APP y expropiaciones. A nivel contractual, debe evitarse que el Estado asuma pasivamente todo el riesgo predial sin mecanismos de gestión temprana, hitos verificables y responsabilidades claras. Finalmente, a nivel de incentivos, se debe rediseñar el justiprecio para reducir conductas de retraso, limitar la captura privada de rentas generadas por la obra pública y evaluar instrumentos de recuperación parcial de plusvalías. 

¿Qué otras medidas añadirías para solucionar este problema? Déjanos tu opinión.

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