Una adecuada estructuración de proyectos debería reducir los retrasos asociados a las expropiaciones. Sin embargo, la evidencia internacional muestra que la adquisición de predios continúa siendo una fuente crítica de demoras, sobrecostos y conflictos. Este primer artículo examina los fundamentos institucionales, contractuales y económicos del problema. En una próxima entrega, se analizará cómo estas dinámicas se manifiestan en el caso peruano. 

Las expropiaciones constituyen un componente crítico en el ciclo de proyectos de infraestructura, sobre todo en fases de transición entre la planificación y la ejecución. La literatura internacional coincide en que la adquisición de tierras es una de las principales fuentes de retrasos, sobrecostos y conflictos sociales. La duración del proceso de expropiación depende de la interacción entre tres factores: La calidad de la estructuración del proyecto, la solidez institucional y los incentivos que enfrentan propietarios, Estado y concesionarios.

Estructuración del proyecto y gestión ex ante

En el marco de las asociaciones público-privadas (APP), se espera que la estructuración incluya: 

1. Identificación de predios afectados. 
2. Diagnóstico técnico-legal. 
3. Estimación de costos de adquisición. 
4. Cronogramas de liberación de predios.

Este enfoque responde a la lógica de asignación eficiente de riesgos. Sin embargo, la literatura advierte que la identificación de riesgos no implica su eliminación, sobre todo en contextos donde los derechos de propiedad son incompletos o disputados.

Calidad institucional y derechos de propiedad

La economía institucional señala que la seguridad jurídica de los derechos de propiedad es un determinante clave de los costos de transacción. En el caso de las expropiaciones, la duración del proceso se incrementa cuando existen:

1. Registros de propiedad incompletos.
2. Sistemas catastrales desactualizados.
3. Alta informalidad en la tenencia de la tierra.

En el 2017, el Banco Mundial evidenció que los procesos de adquisición de tierras en estos contextos pueden duplicar o triplicar los plazos previstos, debido a la necesidad de resolver disputas sobre titularidad y valorización.

Judicialización y diseño del sistema de resolución de conflictos

El diseño del sistema legal también influye en la duración de las expropiaciones. Los sistemas con alta judicialización presentan mayores tiempos debido a:

1. Múltiples instancias de apelación.
2. Baja predictibilidad de decisiones.
3. Incentivos para litigar como estrategia de negociación.

El investigador Thomas Miceli señala que la protección de derechos de propiedad mediante procesos judiciales robustos puede generar un trade-off entre equidad y eficiencia que, en proyectos de infraestructura, suele traducirse en mayores plazos.

Economía de incentivos y comportamiento estratégico

El justiprecio cumple un rol central en la dinámica de las expropiaciones. Desde la teoría económica, si la compensación depende del momento de pago o incorpora expectativas de valorización futura, se generan incentivos para el retraso. Este fenómeno se conoce como holdout problem y se caracteriza por:

1. Propietarios que retienen su consentimiento, a la espera de una mayor compensación.
2. Incremento del valor del suelo debido al propio proyecto.
3. Dificultad para coordinar múltiples propietarios en proyectos de gran escala.

Eduardo Engel y otros investigadores destacan que este problema es relevante sobre todo en proyectos de APP, donde la visibilidad del proyecto y la capacidad de pago percibida son mayores.

Diferencias teóricas entre APP y obra pública

En principio, las APP deberían gestionar mejor los riesgos prediales por tres razones:

1. Exigen una identificación más temprana de riesgos.
2. Requieren una asignación contractual explícita de responsabilidades.
3. Incorporan incentivos de plazo, financiamiento y bancabilidad que elevan el costo de los retrasos.

No obstante, estos mismos elementos pueden generar efectos adversos:

1. Mayor rigidez contractual frente a contingencias.
2. Mayor exposición a disputas y arbitrajes.
3. Mayor visibilidad que incrementa el comportamiento estratégico de los propietarios.

Los investigadores Bent Flyvbjerg y Edward Yescombe coinciden en que los proyectos complejos, típicos de APP, presentan mayores riesgos de desviaciones en plazo, en especial si dependen de factores externos como la liberación de predios.

En síntesis, las expropiaciones constituyen un problema multidimensional en el que confluyen instituciones, contratos e incentivos. Una mayor estructuración contractual puede reducir ciertos riesgos, pero no garantiza menores plazos cuando existen debilidades catastrales, registrales, judiciales o de coordinación pública. En un siguiente artículo, se analizará cómo estas dinámicas se expresan en el Perú, donde los retrasos prediales han afectado proyectos emblemáticos de infraestructura. 

¿Crees que una mejor calidad institucional reduciría de manera considerable los retrasos por expropiaciones? Déjanos tu opinión.

En la segunda y última parte de este artículo, se analizará cómo se manifiestan estas dinámicas en el caso peruano.

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Referencias

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