Control aduanero: La documentación sustentatoria en el drawback

Control aduanero: La documentación sustentatoria en el drawback

La revisión realizada por la Sunat para fiscalizar hechos tributarios y aduaneros, a veces apartada de ciertos principios administrativos, puede asumir que algunas empresas se acogieron de manera indebida al drawback. ¿Cómo revertir esta situación?

Por: Enrique Alvarado Goicochea el 16 Septiembre 2022

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El comercio exterior es uno de los sectores con más oportunidades de crecimiento en el Perú, debido a la gran variedad de recursos naturales que posee el país. Según el último reporte mensual del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (Mincetur), la exportación creció un 23 % durante el primer trimestre del 2022, impulsada, sobre todo, por la mayor venta de bienes no mineros, incluidos los energéticos. Los sectores que más crecieron fueron energía (174.3 %), forestal (51 %), metalurgia (44 %), químico (41 %), textil (33 %) y agropecuario (33 %).

Es evidente que este crecimiento debe ser impulsado por las diversas instancias estatales, ya que no solo beneficia a los particulares insertos en los procesos de comercio exterior, sino a la nación en general. Bajo esa lógica, desde la perspectiva tributaria y aduanera, el régimen de restitución de derechos arancelarios (drawback) se instituye con la finalidad de brindar beneficios arancelarios a los exportadores.

Bajo el contexto expuesto, resulta pertinente preguntarse si, desde que se introdujo la figura del drawback en el Perú, en 1995, este sistema de restitución de derechos arancelarios ha seguido un procedimiento adecuado para facilitar su acceso a los exportadores o si, por el contrario, se ha convertido en un mecanismo engañoso y engorroso que desvirtúa su verdadera finalidad. En ese sentido, debemos reconocer que existe un avance importante por parte de la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (Sunat) en la devolución del drawback

No obstante, en la práctica profesional, se advierte que Sunat ha adoptado de manera inexplicable —en algunos casos, fuera de la ley— una serie de requisitos y criterios que devienen en absurdos y, sobre todo, que implican un alto costo económico y administrativo para los contribuyentes. El impacto es mayor en aquellas medianas y pequeñas empresas que se embarcan en esta odisea llamada exportación. Revisemos algunos ejemplos que nos permitan graficar este problema.

El rol fiscalizador de la Sunat

Como se sabe, la normativa aduanera estableció un sistema de fiscalización especial que se activa de forma posterior al otorgamiento del drawback. Así, cuando la Sunat evidencia la existencia de indicadores de riesgo que motivan un posible acogimiento indebido de los derechos arancelarios (beneficio de restitución), tiene facultad para iniciar la mencionada fiscalización.

No obstante, el ejercicio de esta facultad discrecional, en rigor, no debería preocupar a nadie. Lo que genera intranquilidad es la forma en que Sunat actúa, ya que, en la práctica profesional, se observa un determinado patrón metodológico por parte de la entidad aduanera y que se manifiesta de la siguiente forma: Sunat inspecciona la fecha de pago de las liquidaciones de impuestos de los insumos importados.

En estos casos, los agentes fiscalizadores deben revisar y contrastar la fecha de cumplimiento de la obligación tributaria antes de que se disponga el retiro del bien o producto ubicado en el almacén aduanero o, como máximo, en la fecha expresamente establecida en la liquidación tributaria.

Si los funcionarios aduaneros identifican que la deuda aduanera se canceló fuera de estas oportunidades, tras retirar los bienes de los almacenes o fuera de la fecha establecida en la liquidación, se concluye el proceso de fiscalización con el resultado de acogimiento indebido. Ello conlleva a la anulación de la solicitud de drawback, el requerimiento de lo indebidamente cobrado por este concepto y la imposición de una multa equivalente al importe indebidamente solicitado. En resumen, esta situación peculiar materializa lo señalado en el viejo adagio popular “La lavada sale más caro que la propia camisa”.

Subjetividad en la revisión documentaria

Lo indicado podría no despertar gran asombro en los lectores, pues la Sunat tiene facilidades para fiscalizar de hechos tributarios y aduaneros, pero debemos ir más allá en los hechos para identificar el quid del asunto. Se ha evidenciado en estos casos que la revisión documentaria realizada por Sunat no se limita a verificar las liquidaciones de impuestos efectuadas por los proveedores directos de insumos de los contribuyentes, sino que puede desplegar su evaluación hacia agentes ubicados mucho más atrás en la cadena de comercialización.

Así, a título ilustrativo, podemos señalar el siguiente ejemplo. Puede suceder que la empresa XYZ adquiera cajas de cartón fabricadas con papel Kraft importado para empaquetar y embalar los productos que exportará y sobre los cuales planea solicitar la restitución de derechos arancelarios. En este caso, la empresa deberá actuar con cautela y suma diligencia, pues no solo estará compelida a requerir los pagos de las liquidaciones de su proveedor de cajas de cartón, sino también de los proveedores de este último, ya que, de ser fiscalizada y evidenciarse que las liquidaciones no fueron pagadas dentro del plazo, se hallará ante un acogimiento indebido del drawback.

Esta circunstancia determina que, para los exportadores, no basta contar con una declaración única de aduanas (DUA) de importación de insumos para acceder al régimen de restitución de derechos arancelarios y poseer la calidad de productor-exportador. También tienen que desplegar arduos esfuerzos administrativos para recopilar documentación sobre operaciones de comercio con las que no tienen una relación económica directa, en calidad de adquiriente ni tampoco es su función. A nivel material, este hecho no estaría al alcance de los contribuyentes solicitantes, como lo ha señalado el Tribunal Fiscal en reiteradas ocasiones.

Esta exigencia causa especial preocupación porque instituiría una práctica abusiva, casi draconiana, que se aparta de ciertos principios administrativos fundamentales como el de verdad material y conducta procedimental. Bajo este principio, se impone una carga documentaria absurda sobre los contribuyentes que pretenden acceder al drawback.

Retos para la autoridad aduanera

En el contexto actual, no basta cumplir con los requisitos expresamente establecidos en la normativa aduanera, sino que también deben acatarse los criterios subjetivos de los fiscalizadores que parecen ser el primer frente para evitar que los contribuyentes accedan a los beneficios aduaneros, antes que velar por el pleno cumplimiento de la ley. La preocupación se fundamenta en que ellos no se percatan de que, con la exportación, el país gana y se cumple un precepto lógico: los precios de los productos que compiten en el mercado internacional no deben tener un componente que los distorsiones o eleve, ya que así se pierde competitividad.

En un escenario tan fáctico e interpretativo, consideramos que la autoridad aduanera debe reformular sus criterios de acotación que impliquen la pérdida del beneficio del drawback, someterlos a preceptos legales y alejarlos de aquellos preceptos de carácter arbitrario que, por cierto, devienen en ilegales y que, lejos de procurar el incremento de la exportación de productos, lo desincentivan. En ningún caso, esta afirmación avala el desconocimiento del beneficio aludido a los contribuyentes que, según el marco legal, usaron el drawback de manera indebida.

En las actuales circunstancias, y mientras la autoridad aduanera no mejore ni adecúe sus procedimientos de fiscalización, se sugiere a las empresas exportadoras que, antes de solicitar la restitución de los derechos arancelarios, recopilen toda documentación diligente y exhaustiva que no se limite al cumplimiento de los requisitos exigidos expresamente por la ley, sino también a aquellos vinculados con operaciones que sustenten la solicitud. En estos casos, es mejor pecar por exceso que por defecto. ¿Has afrontado estas situaciones en tu negocio? Cuéntanos tu experiencia.

*Enrique Alvarado Goicochea es docente del PEE en Derecho Corporativo de ESAN

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Mientras la Sunat no mejore su labor de fiscalización, es mejor que las empresas exportadoras recaben con antelación la documentación que sustente su solicitud de restitución de los derechos arancelarios.

Enrique Alvarado Goicochea

Abogado de la Universidad de Lima. Maestría en Derecho Tributario y Política Fiscal de la Universidad de Lima. Ex Gerente de Reclamos de la Intendencia de Principales Contribuyentes Nacionales de la SUNAT. Profesor de Derecho Tributario en la Maestría de Finanzas y Derecho Corporativo de ESAN.

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