El dilema del drawback: Tan cerca de la injusticia y tan lejos de la realidad

El dilema del drawback: Tan cerca de la injusticia y tan lejos de la realidad

Para asegurar una aplicación más justa del drawback en el panorama empresarial del Perú, es necesario implementar las herramientas informáticas más adecuadas, adaptarse al escenario actual y fomentar más la exportación.

Por: Enrique Alvarado Goicochea el 25 Mayo 2022

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La razón que me motiva a escribir este artículo se relaciona con las vicisitudes que deben atravesar los exportadores para obtener la devolución del drawback ante la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (Sunat). ¿Cómo lograrlo sin ser “agredidos” con los procesos de fiscalización que determinan el incumplimiento de algunos requisitos formales en ciertos documentos tributarios, como las liquidaciones de compra y/o guías de remisión? Esta situación origina que, cual oráculo griego, la frase señalada en el título se cumpla de manera indefectible.

Lo particular del tema es más que preocupante en el contexto actual. Por un lado, la tecnología ha mejorado de manera sustancial. La información que maneja Sunat, con la tecnología y herramientas informáticas a su disposición, permite corroborar las operaciones. Por otro lado, tenemos la complicada situación económica que atraviesa el país, generada por diversos factores internos y externos. Es necesario consagrar como una política institucional de Sunat facilitar y viabilizar beneficios hacia quienes realmente hacen empresa en este país y que, además, permiten al mundo conocer las bondades de nuestros productos de bandera: los exportadores.

Lo señalado anteriormente no implica que Sunat claudique en su labor fiscalizadora, que es uno de sus roles fundamentales. Sin embargo, esta facultad debe realizarse respetando los derechos de los contribuyentes y ofreciendo un servicio de calidad que permita impulsar la economía mediante las pequeñas empresas exportadoras, las cuales integran y formalizan a muchos sectores y generan puestos de trabajo que tanta falta hace en estos días. En atención a ello, señalaremos los puntos críticos en los documentos tributarios citados. Tomaremos como puntos de partida la experiencia profesional y las situaciones que nos toca afrontar.

¿En qué consiste el beneficio del drawback?

El artículo 82, así como los siguientes, de la Ley General de Aduanas (LGA) definen al drawback como aquel régimen aduanero que permite, como consecuencia de la exportación de mercancías, obtener la restitución total o parcial de los derechos arancelarios que hayan gravado la importación para el consumo de las mercancías contenidas en los bienes exportados o consumidos durante su producción. Además, según lo previsto en el artículo 83 de la LGA, y en concordancia con el artículo 1 del Decreto Supremo 104-95-EF que regula la restitución de derechos arancelarios, este régimen beneficia a aquellas empresas que tienen la calidad de productoras y exportadoras.

Es importante precisar que, desde el 2019, la tasa de restitución es del 3 % y se aplica sobre el valor free on board (FOB) del producto exportado. Como puede apreciarse, el drawback es un beneficio de carácter tributario dirigido a los exportadores, que permite recuperar los derechos arancelarios que afectan ese mayor costo en la producción que han sufrido y que, evidentemente, se produce cuando los bienes han sido exportados. En esta situación surge la pregunta: ¿acaso Aduanas no controla el flujo de mercancías exportadas mediante los diversos canales que usa (rojo, naranja y verde)?

Si esta es la función de Aduanas y pueden corroborarse las condiciones de los bienes o mercancías exportadas, mediante diversos mecanismos informáticos que esta entidad puede emplear y que no se ciñen solo a los canales antes indicados, no habría razón lógica y coherente para que hoy centre sus reparos en el incumplimiento de requisitos formales. El tema se vuelve mucho más crítico e incomprensible pues, a la fecha, Aduanas cuenta con información que le permite confirmar las exportaciones de bienes a través de otras instituciones gubernamentales, como el Servicio Nacional de Sanidad Agraria (Senasa).

Es importante recordar que esta entidad es un organismo descentralizado, con autonomía económico-financiera y técnico-administrativa, y dotado de personería jurídica propia. Además, es dependiente del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, y se encarga de ejecutar las políticas nacionales en materia de protección al país del ingreso de plagas y enfermedades, para preservar nuestra riqueza agrícola y ganadera. Así, permite que los consumidores del Perú y el mundo puedan disfrutar de alimentos sanos e inocuos. Entre otras funciones, controla el tráfico de las importaciones y exportaciones de los productos, subproductos y derivados de origen animal y vegetal, etc.

La formalidad exigida que no se condice con la realidad

Las exigencias que solicita Sunat, propiamente en este tema, se originan en la etapa posterior a la devolución del drawback. Mediante las fiscalizaciones, se cuestiona con la referida devolución, que sustenta los reparos en circunstancias vinculadas con el incumplimiento de obligaciones formales de las guías de remisión y/o las liquidaciones de compra. La situación se complica para el exportador, ya que mediante los reparos se le exige devolver lo “indebidamente cobrado” mediante el drawback y se le impone una multa equivalente al 100 % del monto indebidamente devuelto.

La percepción que se tiene de esta singular actuación de Aduanas —a tono con los calificativos usados contra los políticos— es que no quiere materializar el beneficio y que su labor es obstruccionista respecto al derecho que le asiste al contribuyente. Esta es una situación que se “evidencia” con más intensidad en estos tiempos. En esa línea de análisis, señalaremos algunos ejemplos de lo antes indicado sobre los documentos que son materia de comentario.

1. Las guías de remisión y su vinculación con las operaciones no reales

El objetivo de este documento tributario es acreditar el traslado de los bienes, ya sea efectuado por el propietario (poseedor) o por un tercero. Sus requisitos, al detalle y en forma “exquisita” y abundante, se encuentran consignados en el Reglamento de Comprobantes de Pago, según lo establecido en los artículos 18 y 19 de esta normativa.

Como puede observarse, el objetivo de la guía de remisión solo es acreditar el traslado de los bienes. Sin embargo, el incumplimiento de algunos requisitos formales en su llenado (nombre del chofer, número de matrícula del vehículo, etc.) nunca servirá para sustentar la imputación de operaciones no reales (ONR), como suele ocurrir en los procesos de fiscalización, sobre todo si el llenado se realiza en el campo (sierra o selva) y es efectuado por personal administrativo que no necesariamente cuenta con un título profesional ni mucho menos con un grado de magíster.

No obstante, el referido incumplimiento genera una vinculación casi connatural con las ONR. Esta situación puede desvirtuarse con facilidad, pero resulta sencilla de contrastar por parte de Aduanas, al tratarse de una operación real, mediante la revisión del Kardex valorizado o, en su caso, con la información en línea que se obtiene de Senasa.

La importancia otorgada al cumplimiento de todos los requisitos de las guías de remisión para el supuesto del drawback es una condición esencial para la administración tributaria, ya que se exacerba la formalidad al extremo, pese a que los requisitos de los documentos citados fueron establecidos por Sunat desde 1999, es decir, más de 22 años de vigencia del Reglamento de Comprobantes de Pago.

El criterio formalista queda expresado en la Resolución del Tribunal Fiscal 06572-A-2020: Debe tomarse en cuenta que reiterados pronunciamientos de esta sala colegiada han establecido que las guías de remisión emitidas con arreglo a ley constituyen los elementos de juicio de carácter objetivo (idóneo conforme la Resolución del Tribunal Fiscal 02456-A-2012) que pueden demostrar el traslado. Esta postura dista mucho de la realidad observada en diversas regiones del país donde, por costumbre, ignorancia o comodidad, no necesariamente se produce esta situación en caso de traslado.

Las liquidaciones de compra y su relación con el drawback

A diferencia de las guías de remisión, las liquidaciones sí se catalogan como comprobantes de pago y se utilizan, sobre todo, para adquirir productos primarios derivados de la pesca y otros agropecuarios, cuando el vendedor carece de número de RUC y siempre que sus ventas no superen las 75 UIT.

Al igual que con las guías de remisión, el incumplimiento de algún dato o información en las liquidaciones de compra (distrito, provincia y departamento de pertenencia; datos referenciales para ubicar el domicilio y el lugar; especificación de punto de venta, producción, extracción y/o explotación de los productos) es determinante para que Aduanas sentencie que la devolución del drawback fue indebida. Ello originará las contingencias antes señaladas, pese a que la administración tributaria cuente con otras herramientas más eficientes para demostrar las operaciones.

En efecto, la afirmación antes indicada puede corroborarse mediante el Informe 221-2007-SUNAT/2B0000, emitido por Sunat. En él se especifica que las liquidaciones de compra que no consignan el lugar donde se realiza la compra ni el dato adicional que permita precisar su ubicación no se consideran comprobantes de pago y no sustentan gasto ni costo para efectos del impuesto a la renta. Bajo este supuesto, resultan perfectamente atendibles los mismos argumentos señalados en el numeral anterior.

Recomendaciones finales

Desde mi experiencia profesional, deseo compartir tres recomendaciones a seguir en las contingencias que se presentan para la devolución del drawback y que comprenden a los exportadores, muchos de los cuales son pequeñas y medianas empresas (pymes).

  • Sería conveniente y necesario que la administración tributaria use herramientas informáticas que permitan corroborar en línea la veracidad de la operación y, por lo tanto, de las exportaciones, en colaboración con otras entidades gubernamentales, a fin de evitar contingencias tributarias innecesarias.

  • Es de vital importancia revisar la normatividad vigente relacionada con documentos y comprobantes de pago, sobre todo en cuanto a requisitos formales para adecuarlos a la nueva tecnología y el escenario actual.

  • Hace falta instaurar una política institucional por parte de Aduanas (Sunat) que fomente la exportación de productos peruanos al mundo y cambie la percepción del contribuyente por una mucho más positiva respecto a un trabajo que reitere un compromiso activo de la autoridad fiscal.

¿Qué otras acciones consideras necesarias? Déjanos tu opinión.

*Enrique Alvarado Goicochea es docente del PEE en Derecho Corporativo de ESAN

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Enrique Alvarado Goicochea

Abogado de la Universidad de Lima. Maestría en Derecho Tributario y Política Fiscal de la Universidad de Lima. Ex Gerente de Reclamos de la Intendencia de Principales Contribuyentes Nacionales de la SUNAT. Profesor de Derecho Tributario en la Maestría de Finanzas y Derecho Corporativo de ESAN.

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